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關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知 財預〔2017〕87號

2017年06月06日 00:00  文章來源:臨汾市交易中心  作者:  點擊:[]

關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知

財預〔2017〕87號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局):

《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)印發后,各地穩步推進政府購買服務工作,取得了良好成效。同時,一些地區存在違法違規擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題,加劇了財政金融風險。根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》(國發〔2015〕3號)、國辦發〔2013〕96號文件等規定,為規范政府購買服務管理,制止地方政府違法違規舉債融資行為,防范化解財政金融風險,現就有關事項通知如下:

一、堅持政府購買服務改革正確方向。推廣政府購買服務是黨的十八屆三中全會決定明確的一項重要改革任務,有利于加快轉變政府職能、改善公共服務供給、推進財政支出方式改革。政府購買服務所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排。實施政府購買服務改革,要堅持費隨事轉,注重與事業單位改革、行業協會商會與行政主管部門脫鉤轉制改革、支持社會組織培育發展等政策相銜接,帶動和促進政事分開、政社分開。地方政府及其所屬部門要始終準確把握并牢固堅持政府購買服務改革的正確方向,依法依規、積極穩妥地加以推進。

二、嚴格按照規定范圍實施政府購買服務。政府購買服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項,重點是有預算安排的基本公共服務項目。科學制定并適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄,增強指導性目錄的約束力。對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項,應當報財政部門審核備案后調整實施。

嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務,不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物,以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。政府建設工程項目確需使用財政資金,應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范實施。

三、嚴格規范政府購買服務預算管理。政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務,所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮,不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。地方各級財政部門應當充分考慮實際財力水平,妥善做好政府購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接,足額安排資金,保障服務承接主體合法權益。年度預算未安排資金的,不得實施政府購買服務。購買主體應當按照批準的預算執行,從部門預算經費或經批準的專項資金等既有年度預算中統籌安排購買服務資金。購買主體簽訂購買服務合同,應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項,按照相關規定執行。

四、嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。金融機構涉及政府購買服務的融資審查,必須符合政府預算管理制度相關要求,做到依法合規。承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時,應當配合金融機構做好合規性管理,相關合同在購買內容和期限等方面必須符合政府購買服務有關法律和制度規定。地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債,不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資,不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。

五、切實做好政府購買服務信息公開。各地應當將年度預算中政府購買服務總金額、納入中期財政規劃的政府購買服務總金額以及政府購買服務項目有關預算信息,按規定及時向社會公開,提高預算透明度。購買主體應當依法在中國政府采購網及其地方分網及時公開政府購買服務項目相關信息,包括政府購買服務內容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等,確保政府購買服務項目信息真實準確,可查詢、可追溯。堅決防止借政府購買服務名義進行利益輸送等違法違規行為。

各省級財政部門要充分認識規范政府購買服務管理、防范財政金融風險的重要性,統一思想,加強領導,周密部署,報經省級政府批準后,會同相關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況,發現違法違規問題的,督促相關地區和單位限期依法依規整改到位,并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。

特此通知。

財 政 部

2017年5月28日

《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預(2017)87號)解讀

作者簡介:黃華珍 北京德恒律師事務所合伙人,發改委PPP項目法律專家庫專家,中國保險資管業協會專家講師,中國保險資管業協會法律專家庫專家,財政部清潔能源基金專家。北京航天航空大學法學院民商事法律方向博士研究生,中國政法大學法學碩士。黃華珍律師專注于投資并購項目,特別是基礎設施、地產投資,保險投資等法律服務,積累了豐富的金融和建筑行業法律服務經驗。

本通知(以下簡稱87號文)可以說是近段時間來對于地方政府違法違規融資的最重磅監管政策之一。我們認為最重磅的內容可概括為三條:一是將“貨物”、“工程”以及“融資服務”納入政府購買服務負面清單;二是明確政府購買服務“先預算后購買”的原則,限定購買期限;三是明確10月1日前限期整改違法違規政府購買服務項目。具體解讀如下:

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局):

《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發[2013]96號)印發后,各地穩步推進政府購買服務工作,取得了良好成效。

同時,一些地區存在違法違規擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題,加劇了財政金融風險。

根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》(國發[2015]3號)、國辦發[2013]96號文件等規定,為規范政府購買服務管理,制止地方政府違法違規舉債融資行為,防范化解財政金融風險,現就有關事項通知如下:

一、堅持政府購買服務改革正確方向。

推廣政府購買服務是黨的十八屆三中全會決定明確的一項重要改革任務,有利于加快轉變政府職能、改善公共服務供給、推進財政支出方式改革。政府購買服務所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排。

實施政府購買服務改革,要堅持費隨事轉,注重與事業單位改革、行業協會商會與行政主管部門脫鉤轉制改革、支持社會組織培育發展等政策相銜接,帶動和促進政事分開、政社分開。

地方政府及其所屬部門要始終準確把握并牢固堅持政府購買服務改革的正確方向,依法依規、積極穩妥地加以推進。

二、嚴格按照規定范圍實施政府購買服務。

政府購買服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項,重點是有預算安排的基本公共服務項目。

科學制定并適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄,增強指導性 目錄的約束力。對暫時未納入指導性目錄又確需購買的服務事項,應當報財政部門審核備案后調整實施。

嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務范圍實施政府購買服務,不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物,以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。

嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。

嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目。

嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。

政府建設工程項目確需使用財政資金,應當依照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》規范實施。

【解讀】

一是明確政府購買服務的標的是服務事項

該服務事項應具備“政府有責任提供”和“適宜市場化”的二大特征,重點是基本公共服務事項。

二是明確政府購買服務指導性目錄的約束力

《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)(以下簡稱“96號文”)第十五條規定“納入指導性目錄的服務事項,應當實施購買服務。”同時第十三條規定:“各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄,確定政府購買服務的種類、性質和內容。財政部門制定政府購買服務指導性目錄,應當充分征求相關部門意見,并根據經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況及時進行動態調整。”可見,只有納入指導性目錄的事項方可實施購買服務,本通知在此基礎上,明確了凡未列入政府購買服務指導性目錄又確需購買服務的,需報財政部門審核并調整實施。

三是明確指導性目錄的負面清單,即以下事項不得實施政府購買服務:

(1) 貨物(原材料、燃料設備等)

(2) 建設工程新改擴建

(3) 基礎設施建設

(4) 土地儲備前期開發、農田水利等建設工程

概而言之,貨物和工程不能納入政府購買服務范圍,該規定之依據在于《政府采購法》第二條規定:本法所稱服務,是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。”特別值得關注的是:工程不僅不能單獨購買,也不能與服務打包購買。

另外需要提示的是:《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜[2016]4號)(以下簡稱4號文)中規定“土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發,包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。”此前業內普遍認為4號文是以政府購買服務程序從事土儲的依據(參考文獻:《土地一級開發:從BT到PPP到政府購買服務》),各地不少項目紛紛上馬。隨著87號文將土地儲備前期開發納入負面清單,我們認為4號文相關規定宜應做限縮性理解。由于土儲項目缺乏運營內容,采取PPP模式可能存在困難,未來可能多采取發債模式融資,近日財政部下發的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》進一步疏通了債券融資渠道。

四是明確“金融服務”不屬于政府購買服務范圍。

《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜[2014]96號)第十四條明確規定了可以納入政府購買服務目錄的服務類型,其中并不包含“融資服務”或“金融服務”。但此前一些地方政府將金融機構或非金融機構融資服務納入政府購買服務范圍,承諾將貸款本息納入本級政府預算,變相融資。本通知明確指出此類行為屬于禁止性行為。

三、嚴格規范政府購買服務預算管理。

政府購買服務要堅持先有預算、后購買服務,所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮,不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支出的依據。

地方各級財政部門應當充分考慮實際財力水平,妥善做好政府購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接,足穎安排資金,保障服務承接主體合法權益。

年度預算未安排資金的,不得實施政府購買服務。購買主體應當按照批準的預算執行,從部門預算經費或經批準的專項資金等既有年度預算中統籌安排購買服務資金。

購買主體簽訂購買服務合同,應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。

黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項,按照相關規定執行。

【解讀】

一是明確了先預算后購買的原則

本條明確政府購買服務所需資金“應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排”,秉持了“先預算后購買”、“無預算不購買”的政府購買服務的預算管理原則,可以說是正本清源的一次規定。

二是間接將購買服務期限限于三年內

本條明確了政府購買服務期限嚴格限定在中期財政規劃期限內容,實際上排除了超過三年的服務采購。《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》國發〔2015〕3號中明確了中期財政規劃三年一滾動。

三是明確了政府購買工程禁止性規定的例外,即“棚改和異地扶貧搬遷”

本條列舉了政府購買工程的例外情形,即棚戶區改造和異地扶貧搬遷。根據《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》(國發〔2015〕37號)規定:“推動政府購買棚改服務。各省(區、市)應根據棚改目標任務,統籌考慮財政承受能力等因素,制定本地區政府購買棚改服務的管理辦法……政府購買棚改服務的范圍,限定在政府應當承擔的棚改征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設等方面,不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。”我們理解棚改項目不僅是政府購買服務的例外,而且可以不受三年時間約束。

本條僅列舉了兩個例外情形,是否有其他例外情形尚需觀察。

我們注意到,本通知與之前的規范性法律文件存在一定的沖突,如何協調尚需進一步觀察,是否其他的工程就絕對不允許政府購買服務還有待觀察。對此,我們持保守態度,在相關部門明確將其列為87號文之例外規定前,建議金融機構謹慎對待。以下例舉部分重要規定:

1. 農村公路建養一體化

《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》(國辦發〔2017〕17號)規定:“推廣“建養一體化”模式,通過政府購買服務等方式,引入專業企業、社會資本建設和養護農村公路。”

2. 各類體育場地

《“十三五”公共體育普及工程實施方案的通知》

鼓勵企業、個人和境外資本投資建設、運營各類體育場地,支持社會力量捐資建設公共體育服務設施,各地要采取公建民營、民辦公助、委托管理、PPP和政府購買服務……

3. 海綿城市

住房城鄉建設部 中國農業發展銀行《關于推進政策性金融支持海綿城市建設的通知》建城〔2015〕240號

農發行各分行要積極創新運用政府購買服務、政府與社會資本合作(PPP)等融資模式,為海綿城市建設提供綜合性金融服務。

4. 地下綜合管廊

國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見(國辦發〔2015〕61號)

鼓勵銀行業金融機構在風險可控、商業可持續的前提下,為地下綜合管廊項目提供中長期信貸支持,積極開展特許經營權、收費權和購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務,加大對地下綜合管廊項目的支持力度。

5. 小城鎮建設

住建部聯合中國農行發布《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》

積極運用政府購買服務和采購、政府和社會資本合作(PPP)等融資模式,為小城鎮建設提供綜合性金融服務。

四、嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。

金融機構涉及政府購買服務的融資審查,必須符合政府預算管理制度相關要求,做到依法合規。

承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時,應當配合金融機構做好合規性管理,相關合同在購買內容和期限等方面必須符合政府購買服務有關法律和制度規定。

地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債,不得通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資,不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。

【解讀】

一是明確政府購買服務的融資主體是政府購買服務的承接主體,而不是政府

我們理解87號文不僅指明金融機構不能做什么,也為政府購買類項目融資指明了方向,即融資主體應為政府購買服務的承接主體,而不能是政府。建議此類項目的合規審查要點包括:

1、合同的購買主體和承接主體的合法適格性[1]。

2、確定承接主體的方式和程序[2]是否符合法律規定。

3、購買服務的內容是否真實存在,是否存在虛構項目的情形。

4、合同的購買內容是否在《政府購買服務指導性目錄》中,是否為法定可以購買的服務內容。

5、合同的購買服務期限是否符合法律規定。

6、合同的購買服務所需資金是否依法納入財政預算。

二是禁止政府簽訂應收賬款等合同幫助企業融資

我們理解本條明確叫停了此前委托代建融資等變相融資行為。財預【2012】463文規定:“地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務。”此文雖已失效,但根據《預算法》和43號文仍然可推出此結論。

財政部在今年年初的《關于核實處理個別違法違規問題的函》中就明確問責了一個委托代建的融資行為案例:“內蒙古交通廳與內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司簽訂“委托代建購買服務協議”,約定于建設期及建設期后第1年至第17年或18年通過購買服務資金支付項目建設資金,支持內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司作為承貸主體,向農業發展銀行貸款105.5億元,資金使用和項目實施主體實際為各盟市旗縣交通局。”

五、切實做好政府購買服務信息公開。

各地應當將年度預算中政府購買服務總金額、納入中期財政規劃的政府購買服務總金額以及政府購買服務項目有關預算信息,按規定及時向社會公開,提高預算透明度。

購買主體應當依法在中國政府采購網及其地方分網及時公開政府購買服務項目相關信息,包括政府購買服務內容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等,確保政府購買服務項目信息真實準確,可查詢、可追溯。

堅決防止借政府購買服務名義進行利益輸送等違法違規行為。

各省級財政部門要充分認識規范政府購買服務管理、防范財政金融風險的重要性,統一思想,加強領導,周密部署,報經省級政府批準后,會同相關部門組織全面摸底排查本地區政府購買服務情況,發現違法違規問題的,督促相關地區和單位限期依法依規整改到位,并將排查和整改結果于2017年10月底前報送財政部。

【解讀】

本條限定了整改時間,即在2017年10月底前完成整改,但是沒有規定本通知是否對在本通知出臺前的政府購買服務項目有溯及力,以及整改的具體措施。我們建議從嚴理解,在本通知出臺前的政府購買服務項目也要按照本通知進行排查和整改,但是這也可能帶來執行的困難,具體整改措施仍待觀察。

特此通知。

財政部辦公廳 2017年6月1日印發

注:

[1] 根據《政府購買服務管理辦法(暫行)的規定》,政府購買服務的主體是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位。承接主體是指承接政府購買服務的主體,包括在登記管理部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織、按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位,依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。

[2] 《政府購買服務管理辦法(暫行)》的通知 》(財政[2014]96號)第十七條規定:“購買主體應當按照政府采購法的有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。與政府購買服務相關的采購限額標準、公開招標數額標準、采購方式審核、信息公開、質疑投訴等按照政府采購相關法律制度規定執行。”

上一條:關于召開《山西省房屋建筑和市政基礎設施工程施工評標辦法》臨汾宣貫會的通知 下一條:關于舉辦“筑龍杯”全國建筑市場與招標投標創新之路征文大賽的通知 晉建招字[2017]1號

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